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Les Compétences de la Mairie
La France compte 36 779 communes au 1er janvier 1999 (dont 36 565 en métropole) et plus de 25 000 d'entre elles ont moins de 700 habitants. Près de la moitié de la population française vit cependant dans des communes de plus de 10 000 habitants. Mais quelle que soit leur importance démographique, les communes sont toutes dotées du même statut.
Outre leur action en tant que circonscriptions administratives de l'Etat, les communes, échelons de base ou « de proximité » des collectivités territoriales, ont des compétences variées qui découlent de la notion d'intérêt public communal.
Collectivité de base, la commune assure de multiples compétences au plus près des administrés : elle a une vocation de « touche à tout » et il ne paraît pas possible de fournir une énumération exhaustive de toutes les attributions des agents du pouvoir communal. La formule de l'article L. 2121-29 du Code général des collectivités territoriales rend compte de cette situation : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette notion d'affaires de la commune est une notion fonctionnelle, qui fonde la capacité juridique de la commune à intervenir sur toute question ayant pour cadre le territoire de la commune.
Mais il faut aussi immédiatement remarquer que le nombre de communes, beaucoup trop important en France, ne facilite pas l'exercice des compétences. Beaucoup de petites communes n'ont pas les ressources nécessaires pour les mettre en œuvre d'une manière efficace, alors que le grand principe de l'uniformité les y oblige. A l'opposé, des agglomérations importantes sont découpées en plusieurs communes : les ressources ne manquent pas mais elles ne sont pas à la disposition d'une même autorité. Aujourd'hui, pour pallier ces inconvénients, une vigoureuse politique d'intercommunalité est mise en place, avec les lois du 6 février 1992 et du 13 juillet 1999, autour de trois communautés nouvelles : la communauté de communes, la communauté d'agglomération et la communauté urbaine.
Il est, cependant, un secteur particulier d'attributions communales qui est totalement à l'écart de la réforme de décentralisation (loi du 2 mars 1982): celui pour lequel la commune agit au nom de l'Etat. Il s'agit là d'une question d'efficacité administrative, sans aucune coloration politique : certaines affaires d'Etat sont mieux traitées à l'échelon le plus proche des administrés, c'est-à-dire la commune; il est préférable de les faire accomplir par les services communaux, sous l'autorité du maire, plutôt que par un autre organe, directement dépendant de l'Etat, qui aux yeux des citoyens n'aurait pas la légitimité du maire. On en dira quelques mots dans un paragraphe préliminaire.
Circonscription de l'administration de l'Etat
La commune est une circonscription administrative de l'Etat. Pourtant, l'Etat n'y délègue pas de représentants dotés de compétences générales. Il emprunte à la collectivité décentralisée son organe actif, le maire, qui est aujourd'hui le seul à bénéficier d'une" double casquette » : agent de la commune et agent de l'Etat. A ce dernier titre, le maire constitue l'ultime échelon de l'administration d'Etat déconcentrée.
Le maire, représentant de l'Etat dans la commune, est soumis au pouvoir hiérarchique d'une autorité d'Etat supérieure. Cette autorité peut être, soit le procureur de la République, soit le préfet. Dans les deux cas, il s'agit, selon le Code général des collectivités territoriales (article L. 2122-27 et suivants), d'attributions propres au maire, pour lesquelles le Conseil Municipal est incompétent. Toutefois, le régime ordinaire des délégations aux Adjoints s'applique et tout adjoint est même considéré par le Conseil d'Etat comme officier d'état civil, sans qu'il soit nécessaire qu'il bénéficie d'une délégation expresse de cet ordre (CE 11 octobre 1991, Ribante et Balance, Rec. p. 330). De plus, l'organisation matérielle et la mise en œuvre des compétences dépendent entièrement de la commune qui agit selon les modalités juridiques habituelles : le conseil municipal crée les emplois nécessaires et inscrit au budget les dépenses afférentes à de telles attributions.
Dans le domaine administratif, le maire assure les attributions suivantes:
- Publication et application des lois et règlements dans la commune;
- Organisation des élections (révision des listes électorales, organisation matérielle des scrutins: désignation des membres des bureaux de vote, aménagement des salles, fourniture de lieux pour la campagne électorale, etc.) ;
- Participation aux opérations de recensement démographique ;
- Délivrance des certificats (de domicile, de concubinage, etc.) ou réception de déclarations (ouverture de débits de boisson) ;
- Légalisation des signatures, authentification des certificats ou diplômes.
- Application des mesures de sûreté générale (surveillance du territoire, recherche des étrangers suspects, etc.).
Dans le domaine judiciaire, sous l'autorité du procureur de la République, le maire exerce les fonctions :
- D’officier d'état civil: il célèbre les mariages, enregistre les naissances et les décès survenus dans la commune, veille à la tenue des différents registres s'y rapportant et délivre les copies et extraits de ces registres;
- D’officier de police judiciaire: le maire a qualité pour constater les infractions à la loi pénale et pour en dresser procès-verbal, lorsqu'il s'agit de contraventions ou de crimes et délits flagrants (en fait il ne remplit que rarement cette fonction, par exemple lorsqu'il n'y a pas de brigade de gendarmerie à proximité).
Enfin, le maire établit la liste préparatoire communale pour le recrutement des jurés de cours d'assises (loi du 28 juillet 1978).
Il est toutefois évident que la commune est, avant tout, la collectivité territoriale de base : elle constitue le principal échelon de l'administration locale décentralisée.
Les compétences propres de la collectivité communale
Des dispositions légales spécifiques
Les lois (n° 83-8 du 7 janvier 1983 et 83-663 du 22 juillet 1983 - modifiée par la loi n° 83-1186 du 29 décembre 1983) relatives" à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État » constituent l'essentiel de la matière, en attribuant dans chacun des grands secteurs d'activités un domaine de compétences propres à chacune des collectivités, donc à la commune
La clause générale de compétences
La formule selon laquelle" le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » signifie d'abord que, juridiquement, l'assemblée délibérante est l'autorité communale de droit commun. Et effectivement, chaque fois qu'un texte formel ne vient pas contredire cette affirmation, c'est bien par délibération émanant du conseil municipal que la commune agit. Il importe, toutefois, de préciser que depuis longtemps le maire reçoit des textes d'importantes compétences propres. De plus, lorsque le conseil doit intervenir, le maire n'est pas cantonné, tant s'en faut, dans des tâches d'exécution: il prépare et propose les décisions; il dispose de l'administration communale chargée d'inscrire, dans les faits, les délibérations du conseil municipal.
Attributions légales spécifiques des communes
| Domaines |
Objets de l'intervention communale |
| Urbanisme |
Approbation du plan d'occupation des sols, devenu plan local d'urbanisme (PLU, loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain)
Elaboration intercommunale et opposition du schéma directeur (schéma de cohérence territoriale, loi du 13 décembre 2000)
Délivrance des autorisations d'occupation des sols (permis de construire quand la commune est dotée d'un PLU ou d'une carte communale- loi du 13 décembre 2000
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| Action sociale et santé |
Le centre communal d'action sociale (CCAS) établit les dossiers de demande d'aide, donne son avis et transmet le dossier aux services départementaux; il analyse les besoins sociaux de la population
Possibilité d'exercer certaines compétences départementales car participation aux dépenses d'action sociale
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| Formation professionnelle |
Etablissement d'un programme de formation
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| Enseignement |
Charge des écoles élémentaires et maternelles: création, construction, équipement, entretien et fonctionnement
Possibilité d'exercer la responsabilité de l'équipement et du fonctionnement de tout établissement situé sur le territoire communal
Consultation sur le contrat de plan Etat-région
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| Développement économique |
Charte intercommunale de développement et d'aménagement
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| Aménagement du territoire et environnement |
Possibilité de programme d'aide à l'équipement rural
Maintien en milieu rural des services nécessaires à la satisfaction des besoins des habitants
Proposition ou accord pour la création de zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)
Accord pour la création de parcs naturels
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| Ports et voies d'eau |
Création, aménagement, exploitation des ports de plaisance
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| Logement |
Définition d'un programme local d'habitat
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| Transports |
Organisation des transports urbains
Avis sur plans régional et départemental des transports
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| Action culturelle |
Bibliothèques centrales de prêt et autres bibliothèques
Conservation des archives municipales
Création et organisation de musées
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| Coopération décentralisée |
Conventions avec des collectivités étrangères dans les domaines relevant de leurs compétences (loi du 6 février 1992)
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Les compétences du Maire
Le maire, aidé de ses adjoints auxquels il peut confier des délégations, agit de deux façons dans le cadre communal.
En premier lieu, il est l'organe actif de la commune; il agit alors avec ou à la place du conseil municipal.
En second lieu, il bénéficie de compétences propres qui lui sont attribuées par les textes et qu'il exerce, juridiquement, indépendamment du conseil municipal.
Le maire est, d'abord, l'organe actif de la commune. Il détient, à ce titre, de véritables compétences qui débordent la préparation ou l'exécution des délibérations du conseil municipal.
Ainsi, le maire dirige ou contrôle les services publics qui ont été créés et dont les règles générales d'organisation ont été fixées par délibération. Le bon fonctionnement de ces services lui incombe exclusivement. En particulier, le maire est le chef du personnel communal: à ce titre, il nomme aux emplois communaux, gère la carrière des fonctionnaires communaux, exerce le pouvoir hiérarchique sur ces agents et prononce les sanctions disciplinaires. De même, le maire, seul habilité à représenter la commune dans tous les actes de la vie juridique, conclut tous les contrats de la commune, donc choisit effectivement les cocontractants. L'article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales permet, en outre, au conseil municipal de déléguer au maire certaines missions qui relèvent de sa compétence; en ce cas, le maire, affranchi de l'obligation de requérir une délibération, doit seulement rendre compte chaque trimestre de l'exercice des attributions déléguées.
Le maire exerce, en qualité d'élu local, des compétences propres en matière d'urbanisme. Dans les communes où un plan local d'urbanisme a été approuvé, il a compétence pour délivrer toutes les autorisations d'occupation du sol et ce, à titre définitif; quel que soit le sort réservé à ce document, le maire reste l'autorité compétente. Selon les dispositions de la loi" solidarité et renouvellement urbain» (SRU) du 13 décembre 2000, le basculement des compétences se produira également en faveur des maires de communes dotées seulement d'une « carte communale » (les actuels plans-cadre). Pour l'exercice de cette compétence propre, le maire peut disposer à titre gratuit, au stade de l'instruction des demandes, de l'assistance des services déconcentrés de l'administration de l'Equipement, mais la décision lui incombe, ce qui entraîne la responsabilité de la commune en cas d'illégalité.
Le maire est surtout l'autorité de police communale tant dans l'agglomération que dans la partie rurale de la commune. La police générale du maire est définie en termes très larges par les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, et notamment par la fameuse formule" le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la salubrité publiques ». De multiples domaines sont ainsi touchés, qui fournissent au maire d'innombrables possibilités d'interventions, par la voie d'arrêtés permanents ou temporaires, généraux ou individuels. Cette compétence du maire, qui s'exerce sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, n'est cependant pas exclusive. Le maire doit appliquer dans sa commune les mesures prises par le préfet dans les cas suivants: lorsque les mesures à prendre excèdent le territoire d'une commune, lorsqu'il s'agit d'assurer le maintien de l'ordre en cas de manifestations ou de réprimer les atteintes à la tranquillité publique dans les communes où les forces de police sont étatisées, lorsque le préfet intervient en vertu de ses pouvoirs de substitution si le maire, après mise en demeure, néglige d'agir.
Dans la pratique, il y a souvent dans les communes « personnalisation du pouvoir » au profit du maire, même si les textes font de la délibération du conseil l'acte clef de tout le système.
Source : Texte de Jean-Marie Bécet, Les notices, Les collectivités territoriales en France
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